来源：BLA PIPER
作者：David StierEric Hall
编译：Techub News-Charlie
美国财政部的金融犯罪执法网络（FinCEN）提出了一项规定，要求美国金融机构监控并报告涉及加密货币混合服务的交易。
根据于2023年10月19日发布的这一规定，FinCEN将行使《美国爱国者法案》（USA PATRIOT Act）第311节的权力，将涉及加密货币混合器和混合服务的交易指定为“主要洗钱关切事项”（Primary Money Laundering Concern）。这将允许FinCEN要求受《银行保密法》（BSA）监管的金融机构采取“特别措施”，超出BSA已经要求的反洗钱（AML）程序控制范围之外。
第311节是一种“强大而灵活的监管工具”，旨在为FinCEN提供“一系列可以针对特定洗钱和恐怖融资风险进行调整的选项”，以“保护美国金融体系免受特定威胁”。但是，实施第311节并非一蹴而就。FinCEN研究了与混合器相关的非法活动，并咨询了联邦储备系统、美国国家银行监督署、国务卿、证券交易委员会工作人员、商品期货交易委员会、全国信用合作社协会、联邦存款保险公司以及（根据要求）美国总检察长。结果是一份80页的拟议规则通告（NPRM），试图定义混合，解释财政部的理由，并列举新规则。简而言之，拟议规则将对某些受BSA监管的金融机构施加记录保存和报告要求。虽然这一方法没有财政部金融资产控制办公室在行业中改变行为所使用的经济或贸易制裁，但拟议要求仍然相当重要。
财政部如何定义CVC混合？
财政部将虚拟货币称为“可转换虚拟货币”或CVC。拟议规则广泛定义“CVC混合”以涵盖多种超越虚拟货币实际“混合”的方法。CVC混合意味着：“以一种掩盖一个或多个交易的来源、目的地或涉及的金额的方式促成CVC交易，无论使用的协议或服务的类型如何。”
CVC混合包括其他据称旨在掩盖交易并破坏非法所得的可追溯性的方法，例如：（a）创建一次性钱包；（b）在不同类型的加密货币之间进行交换；（c）引入交易活动的延迟以隐藏参与者之间的联系；（d）从多个来源聚合加密货币；（e）使用程序代码协调交易；以及（f）将较大交易拆分为多个较小交易，例如在传统金融（TradFi）中的“smurfing”或结构化。
该规则进一步将“CVC混合器”定义为“促成CVC混合的任何人、组织、服务、代码、工具或功能”，尽管对于“银行、经纪商或货币服务企业使用内部协议或流程执行交易”的情况有例外，前提是这些金融机构保存CVC交易的来源和目的地的记录，并在法律要求时向政府提供这些记录。
财政部对混合服务的担忧是什么？
NPRM反映了财政部的决定，即混合服务的风险远远超过其好处。为制定拟议规则，FinCEN必须评估混合可能对美国金融体系构成的洗钱和恐怖融资风险，同时考虑和权衡任何合法的用例。在进行评估后，FinCEN承认“负责任的行为者可能有合法的原因，希望以安全和私密的方式进行财务交易，考虑到公共区块链上可用的信息量。”FinCEN还意识到，“除了非法目的外，CVC混合可能用于合法目的，如那些生活在专制制度下或希望匿名进行合法交易的人的隐私增强。”
尽管如此，FinCEN得出结论称“CVC混合存在严重的洗钱风险，因为它使负责任的第三方，如金融机构和执法机构，无法获得有关交易链或作为交易的一部分收集的信息。”具体来说：
FinCEN解释道：“关键挑战在于CVC混合服务几乎从不向监管机构或执法机构提供因混合而产生的交易链或作为交易的一部分收集的信息。”
“FinCEN担心，CVC混合使执法机构无法追踪CVC流动，并使负责任的金融机构无法报告潜在可疑的交易，从而促使非法活动。”FinCEN引用了多个国际非法活动的例子，
包括朝鲜实施的黑客和勒索软件攻击，其中据称通过混合器洗钱了大量资金。
“FinCEN评估认为，归因于非法活动的CVC混合活动的百分比正在增加。”然而，“由于缺乏可用的交易信息，FinCEN无法充分评估CVC混合活动归因于合法业务目的的程度或数量。”
FinCEN还考虑发布一项规定，该规定将“狭义地针对涉及哈马斯和ISIS的恐怖融资和/或由朝鲜支持和附属的行动”；然而，它“确定这种狭义方法将无法应对相关风险。”FinCEN进一步推断，“任何一个报告的交易，由于其促成的基础非法和潜在危险活动的性质，如果被识别出来，可能会为FinCEN和执法机构提供巨大的好处；或者，换句话说，如果不报告，可能会给国家安全带来巨大的成本和严重的风险。”
要求将是什么？
与FinCEN在传统金融机构与大麻公司交往时的报告模型类似，NPRM设想了一个潜在繁琐的制度，根据该制度，BSA监管的金融机构必须报告涉及混合器或混合服务的交易的类似可疑活动报告（SAR-like）报告。具体而言，该规则要求金融机构在发现涉及混合器或混合服务的交易后的30个日历日内报告：
1) 交易信息，包括：
CVC转移的金额
CVC类型
如果已知，则使用的混合器
与混合器和客户关联的钱包地址
交易哈希
交易日期
与交易相关的IP地址和时间戳
描述“观察到的活动”的叙述，总结“采取的调查步骤”以及提供“金融机构认为将有助于随后调查的其他信息”。
2) 金融机构“拥有”的客户信息，包括客户的：
全名
出生日期
地址
电子邮件地址
电话号码和
IRS或外国税收识别号码（或如果不可用，则提供一种政府照片ID形式）。
FinCEN打算在报告机构之间汇总数据，以编目“CVC混合器的规模、规模和方法”。其对客户信息的收集更侧重于调查用户，允许执法机构建立每个钱包地址及其所有者的档案。拟议规则最繁琐的部分是提出的“叙述”，这对机构可能特别昂贵，而且在符合BSA及相关法规的情况下，也无法满足机构提交可疑活动报告的单独义务。
然而，拟议规则限制了其范围。它仅要求覆盖的金融机构报告其“拥有的信息”，因此不要求覆盖的机构与交易对手联系以收集额外信息。此外，“FinCEN目前不提议要求覆盖的金融机构执行回溯，以识别在最终规则生效日期之前发生的交易并进行报告。”
主要观点
财政部计划收集有关虚拟货币“混合”服务的信息并对其用户进行监视，似乎专注于使用混合器的不良行为者，以将其非法活动从执法机构中屏蔽，从而威胁美国金融体系和国家安全。
拟议规则对BSA监管的金融机构和中介机构施加了繁琐的报告要求，但仅要求报告机构拥有的信息，并且目前不要求回溯以识别和报告最终规则生效日期之前发生的交易。
财政部假定合法用户无需担心其个人信息会以安全的方式报告给执法机构，因此认为要求中介报告混合器使用不会阻止客户合法使用混合器进行隐私保护。NPRM强调了财政部对在区块链上进行混合（或其他隐私保护）服务存在合法用例的信仰，留下了在截至2024年1月22日的公告和评论过程中进行有意义的参与的空间。
