全球加密资产博弈下的中国应对

第一，欧盟的统一立法及风险分级监管。2023 年 5 月，欧盟理事会投票批准了《加密资产市场监管法案》（Markets in Crypto Assets, 下文简称「MiCA」）。 MiCA 为欧盟加密资产市场提供了全方位的监管框架。MiCA 按照分类监管的思路，对加密资产的界定和使用、加密资产发行人和服务商的准入许可、加密资产发行人和服务商的经营管理、加密资产发行人的储备与赎回管理、加密资产交易活动的反洗钱监管等做出了详细规定，是迄今为止全球最全面的加密资产监管法规。MiCA 将加密资产分为资产参考代币（Asset-Referenced Token, EMT）、电子货币代币 （E-money Tokens, ART）和其他加密资产，并设定差异化监管规则。其中，电子货币（EMT）和资产参考代币（ART）是 MiCA 监管的主要加密资产类型。值得注意的是，MiCA 中并未覆盖例如 DeFi、NFT 和证券型代币（security token）等符合其他受监管工具条件的加密资产，也不覆盖中央银行的数字货币（CBDCs）。在监管对象上，MiCA 主要规范加密资产发行商、加密资产服务提供商的设立及经营活动。

第二，美国的加密资产促进政策及战略储备计划。2022 年 3 月，美国发布《关于确保数字资产负责任发展的总统令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），在联邦层面确立了美国数字资产的发展战略，支持数字资产开发，将美国定位为区块链创新和数字资产技术的领导者。美国证券交易委员会（SEC）在 2024 年批准比特币现货和以太币现货 ETF，吸引大量传统投资机构的资本流入。2025 年 1 月，美国新任总统特朗普签署《加强美国在数字金融技术领域领导地位》的行政命令，宣布构建新型数字资产监管体系，要求保护公链访问与数字资产自由，成立总统的「数字资产市场工作组」，管理美国数字资产的发行和运营，新设「数字资产委员会」，禁止央行数字货币发行，推动研究比特币战略储备等立法事项，将美国打造成「加密货币的世界之都」。

2025 年 3 月，特朗普签署行政命令，宣布建立战略比特币储备（Strategic Bitcoin Reserve）及美国数字资产储备库（U.S. Digital Asset Stockpile），将没收的约 20 万枚比特币纳入国家储备，并通过支持美元稳定币（如USDT、USDC）形成「美元—稳定币—加密市场」循环，强化美元在全球加密资产交易中的计价地位。2025 年 7 月，美国国会最终投票通过《指导和建立美元稳定币的国家创新法案》并经总统签署后即将生效，为美元支持的稳定币在发行、法定准备金、透明度和监管方面制定了明确规则，以此稳固数字稳定币与美元挂钩的机制。同时，美国众议院通过了《数字资产市场清晰法案》（Digital Asset Market Clarity Act of 2025，简称「CLARITY 法案」）。该法案将数字资产细分为数字商品、投资合约资产以及非商品收藏品，厘清加密资产属性争议，明确监管格局，即数字商品现货市场由 CFTC 负责，证券发行和反欺诈执法由 SEC 负责。美国政府支持加密资产合规创新发展的政策主线，同时把加密市场纳入美国金融体系，通过稳定币与美元体系（美元与国债）绑定。该法案利用稳定币强化美元在国际货币体系中的地位，提高全球对美元的数字支付接受度和需求，助推美国掌控数字金融的未来，强化美国金融主导权，其战略意图值得我国高度重视。

第三，中国香港的加密资产友好型政策。2022 年 10 月，作为我国重要的金融开放窗口，香港特区政府发布《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》，阐释了香港特区在分布式账本（DLT）和 Web3.0 等技术趋势下，加密资产在香港的宏观政策和发展方向。同时对非同质化通证（NFT）发行、绿色债券数字发行、数字港币等加密资产沙盒监管提出了原则性设想。香港特区政府财经事务及库务局（FSTB）于 2022 年 10 月发布了《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》，阐明了在「相同业务活动、相同风险、相同监管」 原则下对虚拟/数字资产活动的监管愿景和政策方向。2023 年 6 月，香港特区政府成立了推动 Web3 发展的工作组。自 2024 年以来，香港特区转变此前的严监管趋势，对主流加密资产（比特币和以太币）交易实行牌照化制度，证券型代币受《证券及期货条例》约束，非证券型代币纳入反洗钱监管，并成功探索了比特币及以太币的 ETF 上市交易。2025 年 5 月，香港特别行政区立法会通过《稳定币条例草案》，在中国香港设立法币稳定币发行人的发牌制度，计划 8 月 1 日开始实施。2025 年 6 月，香港发布《香港数字资产发展政策宣言 2.0》，提出了包括优化法律与监管、扩展代币化产品种类、推进应用场景及跨界别合作，以及人才与合作伙伴发展等四大策略的「LEAP」框架，并明确将政府债券代币化常规化，推动贵金属、有色金属及可再生能源等现实世界资产代币化，重申将香港打造成数字资产领域中的全球创新中心。

2023 年 7 月，金融稳定委员会（FSB）借鉴各管辖区机构实施国际标准的经验，发布《加密资产活动全球监管框架》(FSB Global Regulatory Framework for Crypto-asset Activities)的最终报告，提出监管建议总体原则：一是「相同业务、相同风险、相同监管」原则。若加密资产业务具有与传统金融业务相同的经济功能，且伴随相同类型的金融风险，则应遵守相同的监管要求。二是灵活性原则。各经济体监管当局可以将现有法律法规应用于加密资产行业，也可制定新的法律法规来实施有关监管建议。三是技术中立原则。各经济体监管当局应根据加密资产业务的经济功能和风险特征进行监管，而非其底层技术。在上述国际标准的基础上，发达经济体围绕加密资产相关活动发布相关提案或正式立法，整体体现出以下特征。

一是加密资产友好型的监管态度和框架。在加密资产发展初期，各国在监管政策上存在差异，对创新与风险平衡的侧重点不同。但近期，发达经济体国家重新审视并调整对加密资产的监管策略，积极引导、营造加密资产友好型的监管态度和框架。美国总统特朗普对比特币等非主权加密货币态度发生了重大转变，从「比特币是一种与美元竞争的骗局」转向「比特币不会对美元构成威胁」，对加密资产采取积极和包容的政策。特朗普政府明确废止此前的《数字资产行政命令》（Digital Assets Executive Order）和财政部的《数字资产国际参与框架》（Framework for International Engagement on Digital Assets），认为这些法案压制了创新，破坏了美国的经济自由和数字金融的全球领导地位。发达经济体国家的监管政策从零散规则迈向系统性框架转变，呈现出加密资产友好型政策姿态，通过增加政策确定性吸引资金或资本集聚。

二是强化反洗钱与反恐怖融资（AML/CFT）的合规要求。反洗钱和打击恐怖融资是加密资产监管的核心要素，发达经济体国家的监管机构通常以反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF）的标准为基础，以加密资产服务提供商作为监管抓手，要求严格执行反洗钱和反恐融资措施。2019 年 6 月，反洗钱金融行动特别工作组更新第 15 号建议及解释性说明，并发布《对虚拟资产和虚拟资产服务提供商采用基于风险方法的指南》(Guidance for a Risk-Based Approach for Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers)，将反洗钱和反恐怖融资相关措施应用于虚拟资产（VA）和虚拟资产服务提供商（VASP）。其中的一项关键要求是「旅行规则」，要求各国确保发起方的虚拟资产服务提供商在开展交易时，能够即时、安全地获取、持有和交换交易汇款人和收款人的信息，并在必要时安全传递给接收方的虚拟资产服务提供商或相关金融机构。 反洗钱金融行动特别工作组对于加密资产反洗钱监管的建议被视为各国加密资产反洗钱法的风向标，美国、欧盟、日本、新加坡等发达经济体通过制度统一与执法，强化推进加密资产反洗钱监管，逐步确立以虚拟资产服务提供商为重心的合规体系基础。反洗钱金融行动特别工作组 2025 年发布的《虚拟资产及服务提供商标准实施情况专项更新》显示，在 2025 年调查中，73%的受访司法管辖区(117 个司法管辖区中的 85 个，不包括那些明确禁止的或计划禁止 VASP 的司法管辖区）通过了实施「旅行规则」的立法。

三是强调基于风险的分类监管。发达经济体多参照或遵循金融稳定委员会提出的「相同业务、相同风险、相同监管」原则分类监管。常见分类方式是根据加密资产是否试图通过参考其他资产来稳定其价值，将有稳定机制的加密资产称为「稳定币」(stablecoin)，没有稳定机制的加密资产称为「无支持的加密资产」（unbacked crypto-assets）。针对设有币值稳定机制的稳定币，MiCA 根据底层资产不同又将其分为两类，分别是资产参考代币（锚定一种或多种法定货币、商品、加密资产或上述资产的组合）和电子货币代币（锚定一种法定货币），并设定差异化监管规则。另外，不少国家或地区积极推动适用证券法在加密资产领域的适用，将具有金融工具特征（包括证券）的加密资产与其他加密资产区分开来，前者有时被称为「证券型代币」，可考虑适用金融工具和证券发行方相同的监管。瑞士金融市场监管局（FINMA）在 2018 年首次通证发行（ICO）监管框架查询指南，将加密资产可被分为支付型通证（payment token），实用型通证（utility token），及资产型通证（asset token）三类。根据不同功能，瑞士金融市场管理局将支付通证定义为「非证券」的支付方式，更类似于货币；资产型通证定义为贴近金融产品的「证券」，而实用型通证则根据是否具有额外投资目的来区分其属性，分别适用不同的监管框架。当然，上述分类并非泾渭分明，如中国香港特区证券及期货事务监察委员会（SFC）指出，加密资产的条款和特征可能随时间演变，非证券代币可能转为证券代币，反之亦然，并补充建议加密资产服务提供商「审慎」起见应申请两类资产相关的许可。

我国围绕加密资产的禁止范围阶段式、渐进式扩张，在打击国内相关投机炒作、打击涉加密货币的相关违法犯罪行为以及管控金融风险方面发挥了重要作用。但随着加密资产生态和国际监管趋势的快速演进，禁止性监管的局限性越发凸显。

第一，禁止性监管规范的合法性基础存在疑问。《关于防范比特币风险的通知》《关于防范代币发行融资风险的公告》《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》构成了加密资产监管的规范基础。从制定主体和制定程序上看，上述文件均为中国人民银行与其他部委（部门）联合制定发布，立法程序较为简单，不满足《规章制定程序条例》中对于规章制定的高标准要求，在法律效力上只能作为「规章以下的规范性文件」。根据我国《立法法》第 80 条规定，没有法律或行政法规的规定、规章不得自我赋权，不得减损公民的权利和自由，不得增加其义务。因此，规范性文件没有权限直接创设减损公民权利、增加其义务的规定，否则其自身合法性存在争议。《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》认为加密资产相关业务活动「涉嫌非法发售代币票券、擅自公开发行证券、非法经营期货业务、非法集资等非法金融活动」，应「一律严格禁止，坚决依法取缔」。实践中加密资产相关业务活动纷繁复杂，规范性文件对加密资产相关业务「一刀切」的非法定性与取缔规定，排除就个案调查审理的义务，导致部分合法行为亦被禁止。同时，禁止性规定剥夺了市场主体参与加密资产交易的个体自由，涉嫌对公民权利不当减损，引发合法性隐忧。

第二，禁止性监管未能有效实现金融消费者权益保护，甚至加重了加密资产合法持有者权益保护困境。由于政策有所保留、文义本身抽象等原因，加密资产领域的规范在整体上不够系统、稳定和明确，导致了实务中对监管政策的理解分歧。受严监管姿态影响，司法机关对加密资产法律属性存在认知偏差，案件的裁判文书呈现出诸多同案异判现象，易引起公众质疑。在加密资产的法律属性问题上，有法院将加密资产认定为受法律保护的「虚拟财产」，也有法院认为加密资产是非法财产或不合法物。在加密资产民事法律行为的效力上，存在「有效说」和「无效说」两种观点，尤其在 2021 年《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》颁布后，法院倾向于援引这一规范性文件，认定涉加密资产委托投资合同违反《民法典》第 153 条第二款「公序良俗」而被认定为无效。在涉加密资产案件的折价赔偿与执行问题上，有的仲裁机构支持「以法币替代返还」，但最高人民法院第 199 号指导性案例的裁判要点指出，仲裁裁决赔偿与比特币等值的法币的做法违反了国家金融监管规定和社会公共利益。这种裁判思路虽然契合行政机关对于虚拟货币的全面禁止的监管政策导向，但不利于对加密资产投资者正当权益的保护与救济，甚至助长社会逆向选择和增加道德风险。当前我国禁止性监管政策导致部分司法机关存在「炒币违法」乃至「涉币违法」的认知倾向，将加密资产交易与违法犯罪自动关联，局部地区对一些加密资产合法持有者产生广泛负面影响，比如有的公安机构在无法律依据前提下划扣当事人的加密资产。

此外，加密资产领域案件因其涉众性广、涉案财产价值高，且常涉及组织、领导传销活动罪、开设赌场罪等「罚没」罪名。这两方面的因素导致实践中司法机关对加密资产活动领域的打击力度加大，易诱发「远洋捕捞」和「趋利性执法」等问题。一些公权力机构将没收的巨额加密资产交由第三方公司售卖，引发利益输送等严峻问题。被誉为「币圈第一资金盘」的「钱包+」（Plus Token）重大网络传销案的裁判文书显示，案发后侦查机关查扣比特币 194775 枚、以太坊 833083 枚等。被告人陈某向公安机关申请，由其委托北京某科技公司依法在海外出售变现公安机关扣押的加密资产，所有款项作为其退赃款。所得资金及收益依法予以没收，上缴国库。这种处理方式面临较大的合法性与合理性问题：一是，我国境内加密资产与法定货币的兑换业务均属非法金融活动。此项规定同样约束国家机关，即使交易环节中有司法部门介入，其非法性质亦不改变。二是，我国禁止金融机构或相关平台从事加密货币类业务,故无法在国内找到委托代管的官方机构或专业组织,而只能寻求境外交易平台受理相关业务,这又与我国公安司法机构的职能定位、法律属性及要求并不相称，且该种方式缺乏有效监管，易滋生职务犯罪、产生利益输送。

第三，禁止性监管扼杀了加密资产业态的金融创新和公众的财富效益。我国监管政策虽遏制了风险，但也阻碍了区块链技术在跨境支付领域（如稳定币）、现实资产代币化（RWA）、去中心化金融及股票代币化等领域的众多应用。除此以外，金融机构及技术研发机构作为追求效率的市场主体，在政策不确定性的影响下，为了规避监管，不得不将原本用于合规技术创新的资源转向构建境外架构，可能将金融创新推至门外。在全球法币贬值和资本管制愈发频繁的大趋势下，主流加密资产逐渐成为重要的全球资产配置工具和个人财富保值渠道。美国明确建立比特币和加密资产储备战略，我国禁止性监管使加密资产面临「客体非法性」阴霾，客观上导致个人、企业乃至国家层面失去这一重要锚定资产。境内的公民、市场主体乃至公权力机关在持有、交易、处置加密资产过程中存在较大限制并面临严峻的变现合法性制度障碍，难以参与加密资产市场或分享投资收益，在全球化数字资产浪潮中面临发展困境，甚至可能严重影响一国公民财富积累和金融收益，甚至将影响一国金融安全。

第四，禁止性监管引发国际治理参与不足与国际规则制定权弱化的后果。诸多发达国家或地区已制定或准备制定加密资产分类监管框架，并积极付诸实践。MiCA 法案明确提出，欧盟继续支持通过如金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会、反洗钱金融行动特别工作组等国际组织，促进对加密资产和加密资产服务全球协同治理。英国金融行为监管局表示，需要与国际合作伙伴和监管机构学习并保持互动，以此保障制定的框架与国际标准密切一致。英国金融行为监管局在国际证券委员会组织的加密资产工作中发挥主导作用，牵头制定了《加密资产和数字资产的政策建议》并推动其实施；并与金融稳定委员会和反洗钱金融行动特别工作组密切合作，牵头进行了关于加密资产活动全球监管框架的专题同行评审。

中国长时间处于严监管状态，较少系统性地参与国际证券委员会组织、金融稳定委员会及反洗钱金融行动特别工作组的国际规则制定，在制定涉加密资产规则方面贡献有限。例如，2025 年 6 月反洗钱金融行动特别工作组发布了《旅行规则监管最佳实践》，提供了司法管辖区在制定监管框架时可以考虑的良好做法示例。但我国明确禁止加密资产及其服务提供商的活动(Has explicitly prohibited the use of VAs and VASPs)，无法实施旅行规则，更难以发展形成旅行规则的最佳实践。反洗钱金融行动特别工作组也在《旅行规则监管最佳实践》中指出了禁止性监管的局限性，包括「稳定币发行方需冻结非法资金，但需司法管辖区监管协作。未实施旅行规则的地区（如部分禁止型国家）无法提供合作框架」、「司法管辖区实施差异导致加密资产服务提供商需单独审查来自未实施地区（如中国）的交易，显著增加合规成本与风险延迟」。我国的禁止性监管可能面临制度适应性不强与国际协调能力不足的问题，国内监管文件与国际监管趋势存在脱节，长期而言可能进一步挤压中国在本领域的话语空间。

加密资产在金融强国建设中具有重要战略价值。在 2023 年，国家领导人就提出金融强国中「六个强大」的关键核心金融要素──强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管和强大的金融人才队伍——为中国特色金融发展之路指明了方向。在这一战略框架下，加密资产作为金融科技革命的重要载体，对提升我国金融竞争力具有战略价值。首先，在助推人民币国际化进程方面，香港监管沙盒计划正在测试锚定离岸人民币等法币的稳定币跨境支付，这种创新使人民币绕过传统 SWIFT 体系限制，实现「支付即结算」的高效流通，提升人民币的跨境贸易结算效率，拓展货币载体功能，锚定人民币的稳定币可增强人民币作为计价货币、支付货币和储备货币的多元功能。建立离岸人民币稳定币体系，可吸引「一带一路」沿线国家将其作为贸易结算和储备资产工具，形成技术驱动的人民币国际化新路径，化为促成人民币成为「强大的货币」的推动力。

其次，美国等发达经济体试图引领加密资产创新，中国禁止政策或将错失建设金融强国的时代机遇。区块链金融具有「去中介」特征，从稳定币到真实资产通证化（RWA）等，均是基于 Web3 的金融创新发展模式，超越了传统的以银行为主导的金融中介，代表未来金融的模式转变，或有助于催生新型「强大的金融机构」。中国可以考虑未来以合规渠道（如主流加密资产的 ETF）阶段性引导民间资本配置加密资产，变相扩充国家战略储备，避免在「数字黄金」竞争中落后。加密资产交易合法化将引导「地下金融」阳光化，防范系统性风险。国内部分人群长期存在加密资产配置的现实需求，原因在于比特币具有抗通胀属性，在受全球法币通胀率上升冲击后，其价格往往上升，类似黄金抗通胀资产功能。比特币还兼具供应恒定、便携、易分割及不受特定国家货币政策左右等优点，因此，投资者将比特币视为对冲法币贬值的「数字黄金」。我们认为，比特币是「面向下一代的重要财富载体」，正成为承载人类财富的关键计账单位，也是网络空间的底层资产，有可能超越黄金的地位。但禁止政策客观导致我国缺乏境内交易和投资的合规渠道，致使国内资金通过离岸交易平台、场外交易等灰色渠道外流，这类地下交易易引发欺诈、换汇、洗钱及资本外逃风险。

全球加密资产体系与传统金融体系深度嵌入融合正成为大势所趋，不以特定个人、机构或国家的意志为转移，长期而言，禁止性监管的局限性与负面效应日益突出。加密资产交易合法化及分类监管，有助于实现国内资金透明监管、金融消费者权益保护以及加密资产投资税收合规化，增加财政收入，并在实践中助推金融监管能力。我国可重新审视加密资产的经济功能和战略价值，探索从「全面禁止」向「适度开放」方向演进，将加密资产纳入合规发展的轨道。监管机构与其坐视庞大的投资需求及在地下滋生风险，不如在保障金融安全的前提下，将其引导到合法框架内，实时监控资金流向，防止非法金融活动，并提升投资者适当性标准。

对加密资产相关产业的全面禁止思路不具备现实可行性，也不符合利益考量和比例原则。金融监管是一种公权力干预私权利的公法行为，也应受到公法上的比例原则——目的正当性、适当性、必要性以及均衡性原则的约束。在监管目的上，以稳定币为代表的加密资产在货币主权层面呈现出目的正当性扩张，禁止式监管难以应对相应的货币替代挑战。在手段适当性和必要性上，监管部门可通过限制市场准入等方式对私权利侵害更小的替代手段，禁止性监管与全球加密资产发展的结构性冲突日益明显。在均衡性原则上，禁止性监管可能抑制了普惠金融和金融创新，造成公权力机构以公共利益为名对私人权益的过度干预，难以达成私权侵害与公共利益实现之间的平衡。随着我国金融市场对外开放进程的不断加快，国内市场与国际市场金融机构的关联度日渐加深，固有政策尚有再审视的余地。

金融监管的经典理论与实践表明，安全、效率、公平是金融监管不可偏废的核心价值。在金融监管价值目标的确定上，邢会强教授提出「三足定理」的解决方案，将「金融安全」「金融效率」和「消费者保护」作为金融法立法、金融监管目标及金融体制改革的「三足」。冯果教授进一步完善发展「三足定理」，将「消费者保护」拓展为「金融公平」，形成了以「金融安全」「金融效率」和「金融公平」为三足的相互制衡的博弈模型。但在中国加密资产领域，上述多元政策目标的平衡尤其具有挑战性。整体来看，过度依赖行政禁令的风险防控策略源于对金融安全的过度需求，严重忽视金融效率特别是金融消费者权益保护，引发多重监管价值的显性冲突。

禁止性监管源于事实上判定加密资产和区块链去中心化金融几乎无实际价值，引发洗钱、传销及诈骗等大量犯罪，且对金融体系及消费者权益构成重大风险的认知，忽视了加密资产及其生态系统的积极功能和正面价值。从积极意义上看，以比特币为代表的私人加密资产实现点对点 (P 2 P，汇款方直接将其发送至收款方钱包)交易，支付、结算与清算一步到位，这类主流私人加密资产的显著优势在于精简中介环节、降低费用、提升效率及公开透明，成为对冲法定货币长期贬值风险的重要工具。稳定币正逐渐成为主流的革命性跨境支付结算工具之一，与传统金融支付体系相比，稳定币跨境支付能够在全球任意节点之间实现即时清算，具有点对点、7×24 小时全天候支付，交易近乎实时，手续费低廉且透明等优势。去中心化金融正成为高效投融资工具，试图在加密世界内以去中心化方式复制传统金融服务和业态，这种链上借贷模式具有无需许可、全球开放、自动化执行、抵押率透明等特点。加密资产本身及相关生态并非仅是充当违法犯罪的工具，还具有普惠金融的特点和促进包容性增长的价值。

我们认为，金融安全、金融效率与金融消费者权益保护绝非对立，在很大程度上是统一及相互促进的关系。缺乏效率、不计成本且扼杀创新的金融安全是脆弱的。当金融监管政策既能促进创新，又能有效保护金融消费者权益时，才能巩固金融安全。美国一方面采取包容政策，积极接纳加密资产创新，借助稳定币强化美元的国际主导地位，将比特币作为战略储备进而把美国打造为世界加密资产之都；另一方面，美国证券交易委员会（SEC）等监管机构以金融消费者权益保护为由，近年频频对瑞波（Ripple）等区块链金融公司，并通过近期相关立法强化金融消费者权益保护，有效促进加密资产从业机构合规发展并保障了国家金融安全。但在禁止政策下，加密资产领域的监管规范和司法裁判多体现「公益优位论」的趋势，加剧加密资产合法持者权益法律保护不能与司法救济严重不足的尴尬。当前金融监管范式正经历从单纯的规制约束向创新赋能的结构性转变。金融创新与金融监管之间已超越传统二元对立模式，监管核心目标不再是单一的管制，而是主动契合金融创新发展趋势，通过金融监管为金融创新提供长足动力。基于此，在推进加密资产监管体系进程中，在「金融安全」维度外，重点将「金融效率」「消费者权益保护」这两个长期缺失的价值维度重新纳入政策制定的考虑范围，确保上述价值目标实现良性互动。我国可重新审视加密资产生态对普惠金融、金融发展的功能价值，特别是重点考虑主流加密资产在国际金融与政治竞争中发挥的战略价值，进而在法律层面予以准确定性。

在加密资产发展策略上，我国可寻求创新促进与风险防范间的审慎平衡，构建基于风险评估的动态体系。有研究者总结了监管当局应对加密资产相关风险的三种行动路线：禁止（Ban）、遏制（Contain）和监管（Regulate）。除了全面禁止加密资产活动的情况外，这些选项并非互斥，可以组合使用。我国后续可在坚守风险防控底线的基础上，探索更具适应性的监管路径，实现规范与发展的平衡。在监管策略的选择上，我国可以从「全面禁止」向「适度开放」方向演进，综合运用遏制和监管的规制策略，将加密资产纳入合规监管的轨道，从仅发展「央行数字货币」逐渐向「央行数字货币与加密资产协同发展」模式转变。

1. 分类监管的思路

我国监管政策长期未对加密资产类型进行有效区分，简单采取了「虚拟货币」这个笼统定义和「一刀切」的禁令政策。《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》指出，比特币、以太币、泰达币等「虚拟货币」具有非货币当局发行、使用加密技术及分布式账户或类似技术、以数字化形式存在等主要特点，不具有法偿性。从规范文本可以看出，我国金融监管视野下的「虚拟货币」是一个复杂而庞大的集合体，既包含没有任何技术支撑、沦为欺诈工具的「空气币」，也包含比特币、以太坊等主流原生代币，以及与锚定美元的稳定币等具有现实资产支撑的类型，将后者视为「虚拟」不符合事实。不同类型的加密资产具有不同的运行机制和风险表现，需要监管者予以区别对待。

金融稳定委员会提出的「相同业务、相同风险、相同监管」「灵活性原则」「技术中立」原则指导下，分类监管成为全球加密资产监管的共识。发达经济体采用基于资产特性和风险水平的分类监管方法，根据加密资产的经济功能、风险特征实施差异化监管。因此，我国需要通过功能监管识别新兴业务的本质属性，努力在现行制度下搭建分类监管的政策框架。在分类模式方面，可借鉴欧盟、瑞士、美国等国家的功能监管思路和执法实践，通过功能监管确定既有金融监管规范的适用。为降低分类错误和监管套利风险，欧盟发布了关于符合证券或金融工具定义的加密资产分类指南。 2025 年 1 月，美国证券交易委员会表示将成立一个加密资产工作组，并由号称「加密妈妈」的海丝特·皮尔斯（Hester Peirce）担任领导人。2025 年 2 月，海丝特·皮尔斯在公开声明中指出，加密资产工作组将在多个领域展开工作，比如明确不同类型加密货币是否属于证券；通过无异议函为特定情况下的加密货币项目提供法律确定性；探索为代币发行提供临时豁免，并简化注册路径；为投资顾问和经纪商提供合规的加密货币托管解决方案；明确加密借贷和质押是否受证券法管辖，并制定相关规则等。我国可借鉴上述经验，思考将「证券型代币」纳入监管体制的可行性策略，为加密资产的监管框架带来更多的清晰度，同时保持对创新的支持。证券监管部门可在不突破上位法的情况下出台单行监管法规，秉持「实质重于形式」的功能监管理念，将其相关活动置于证券法的监管下，灵活地适用证券法律制度予以规制。对符合分类监管规则标准的加密资产，尤其是对全球范围内社会共识强、具有典型去中心化特征的主流加密资产，应肯定其财产权属性，并可通过最高人民法院的司法解释或指导性案例的调整，建立更加理性的司法认定及司法处置的标准化、合法化流程。

2. 以加密资产服务提供商为监管核心

在世界范围内，加密资产交易平台因掌握代码技术，并与平台用户达成服务协议，从而获得了制定交易规则、管理交易行为和解决交易纠纷的强大权力，成为了公权力监管的重要抓手。数字经济时代，有效的信息收集基础为金融创新和普惠金融的发展创造有利条件，有助于推动整个金融体系在新技术环境下的稳健运行。信息披露制度依然是保障金融消费者权益的核心制度。对加密资产服务提供商的监管和监督是数据收集、有效资本流动管理以及财政和税收政策的重要基础。从国际经验来看，对加密资产实行监管的国家均将加密资产服务提供商作为监管重点并设置合规义务。由于先前的清退与禁止政策，我国境内不存在合法的加密资产服务提供商，造成缺乏监管的有效「抓手」。我国可有序引导加密资产活动及加密资产服务提供商进入监管视野，金融监管部门可以与发行机构或中心化交易所探索监管合作。

整体来看，欧盟、美国及香港等发达经济体多为加密资产服务提供商普遍设置市场准入要求，同时强调客户资产保护、反洗钱合规、市场操纵防范等，尤其以中心化交易所为监管重点。例如，MiCA 将任何通过商业方式提供加密资产服务的个人和实体都将被归类为加密资产服务提供商，其需要在欧盟成员国之一注册办事处，需要向其注册办事处所在成员国的主管当局申请授权，并对不同业务范围的加密资产服务提供商实施差异化监管要求。结合国际实践，我国金融监管可以构建加密资产服务提供商的权责体系为着力点，明确平台责任的内容，如建立加密资产交易所、经纪商和清算所的注册许可制度，对平台业务实施统一监管，指导其在许可范围内制定合理的交易规则和风险管理计划，严格监管平台的经营行为。

在监管内容上，针对加密资产最容易滋生的洗钱和恐怖主义融资风险，以反洗钱金融行动特别工作组为代表的国际组织已逐步构建以加密资产服务提供商为义务主体、以「旅行规则」为重要制度的加密资产监管框架。欧盟、美国、新加坡等国家分别通过制度统一与执法强化推进加密资产反洗钱监管，在实施「旅行规则」方面取得了进展，逐步确立以加密资产服务提供商为重心的穿透式合规体系基础。我国可考虑在《反洗钱法》相关实施规定或司法解释中增列加密资产服务提供商条款，并依照交易所、托管、智能合约、跨链桥等服务类型分别设立最低准入门槛、反洗钱内部控制要求、报告可以交易义务及客户身份识别等相关内容。除此以外，我国监管机构也应积极应对加密资产交易的全球性带来的跨境执法和司法管辖挑战。我国可依托《反洗钱法》第 12 条确立的「效果管辖」原则，探索强化《反洗钱法》的域外适用机制，依法规制面向我国主体提供服务的境外加密资产服务平台，适度拓宽执法、司法机关对境外平台的管辖权。

3. 加密资产的战略储备与管理

在数字经济浪潮席卷全球的当下，国际货币体系正经历着前所未有的变革。美元稳定币凭借先发优势与技术创新，已成为美元体系在数字时代的技术升级与势力延伸载体。稳定币作为数字形态的货币工具，通过锚定美元资产、依托区块链技术实现全球快速流通，深度嵌入跨境支付、加密资产交易及新兴领域投资，进一步巩固了美元在国际货币体系中的主导权。美国凭借其在加密资产市场的包容与技术主导地位，将比特币纳入战略储备并构建相关交易体系，增强其对新型国际资产储备体系的主导权，稳定币法案将进一步强化美元的国际地位。在上述背景下，我国可以通过发展离岸人民币稳定币，构建加密资产储备和管理制度予以应对。

第一，清除制度壁垒，推动发展离岸人民币稳定币。法币抵押型稳定币使得主流法币的影响力在全球数字化空间扩展，并延伸主权国家在 Web3 世界中的「长臂管辖」权力，使之成为未来国际货币与金融博弈的新赛道。统计数据指出，目前，全球 95%以上稳定币发行以美元及其资产为基础，这远高于美元在全球支付中 50%左右的占比，以及美元在全球官方外汇储备中 58%左右的占比。可以说，现在市面上广泛流通的稳定币基本上就是数字美元的代币，巩固了美元在跨境支付和加密资产交易中的核心地位。对于上述问题，经济学家强调应探索人民币稳定币，提升人民币在全球金融格局中的地位，对冲美元主导的数字金融体系的影响。但在制度基础上，在境内发行和使用人民币稳定币面临合法性问题。《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》明确将虚拟货币交易（包括稳定币）定性为非法金融活动，并禁止任何机构提供相关服务，同时将境外交易所向境内居民提供服务纳入非法范畴。因此，我国将来需要对上述规定予以调整，为人民币稳定币的境内外发行和使用清除「合法性」的制度壁垒。在此基础上，我国通过发行以离岸人民币为基础的稳定币，吸引更多的市场化机构以此为基础进行跨境支付和在商业生态系统中的应用，提升人民币的国际地位。

第二，允许在监管下进行试点探索。香港是全球最大的离岸人民币业务枢纽，具备推出与人民币挂钩的稳定币试点的制度环境与市场基础。作为国际金融中心，香港具备发展离岸人民币稳定币的独特优势。从金融基础设施角度看，香港拥有成熟的法律体系、先进的金融监管框架和丰富的金融人才储备。我国可以依托香港金融中心地位及现有机构基础，发展离岸人民币稳定币，积极参与稳定币市场竞争。此外，香港金融管理局和香港证监会通过推动更多支持性政策落地，营造友好的加密货币创新氛围和投资环境，吸引更多企业和投资者进入，增强香港在全球加密货币市场的影响力。中央鼓励和支持香港在加密资产投资、交易和 Web3.0 技术创新领域的发展，将香港打造为加密资产交易及人民币稳定币发展的最佳实验田，充分总结其在立法与实践方面的经验，为未来中国大陆数字金融市场的适度开放提供有益参考。在香港主流加密资产交易合法化之后，现实中大陆司法机关将缴获的加密资产通过香港持牌交易所变现。依据当前大陆监管政策，这种变现途径合规性仍存在极大争议。大陆如果长期秉持禁止政策，这两个司法管辖区对同一金融业态的监管差异将产生诸多现实法律问题和争议，易出现诸如两地法院对加密资产法律属性认定、持有者权益保护及财产继承等问题的显著分歧，进而诱导大陆资产借助加密资产外流，亟需一定程度的政策协调。

第三，探索加密资产储备和管理制度。比特币作为主流加密资产，因其稀缺性和安全性而逐渐被公认为「数字黄金」，率先建立战略比特币储备的国家将获得战略先发优势。世界范围内，以比特币为代表的加密资产逐渐摆脱了早期「洗钱工具」「投机工具」的标签，其新型资产类别属性正日益得到主流市场认可。比特币正逐步从「投机性资产」转向「战略储备资产」，其在全球资产储备体系中的地位值得我国高度关注。基于比特币战略储备，美国可能进一步提升对新型国际资产储备的主导权，中国需要在这方面作好长足准备。据不完全统计，中国通过司法途径罚没的比特币存量超过 20 万枚，但受制于监管规范对加密资产「非法金融活动」的否定性评价，这些资产长期面临法律身份困境与处置变现的制度障碍。当下有必要加速就承认主流加密资产的法律属性、建立统一处置程序达成共识，规范加密资产的处置行为。我国还可逐步放宽大陆适格投资者参与香港地区加密资产交易（如比特币 ETF），实现在政策未及大幅调整的前提下，即部分实现「民间比特币战略储备」。此外，我国可参考美国建立「战略比特币储备」模式，将其纳入外汇管理框架，对冲美元资产贬值风险，以提高对加密资产的掌控力与全球金融博弈筹码。从管理模式来看，中央政府统一和集中化的管理较为适宜，集中管理不仅可以避免地方处置的分散性、随意性及可能的利益输送，而且能够凭借国家层面的资源与专业能力，通过科学合理的资产配置与市场操作，实现对加密资产的有效管理和保值增值。