作者 | TaxDAO
作为全球最大的经济体之一，欧盟对加密资产的监管政策具有重要的示范和引领作用。研究欧盟加密市场监管政策的历史沿革和未来趋势，对于了解欧盟在这一领域的立法思路和实践经验，分析全球各国不同监管模式及其效果，以及探索未来加密货币监管策略措施，具有重要的理论意义和实践价值。
本文将分析欧盟政府对加密货币性质认定、监管政策（交易所监管制度、牌照制度、税收政策等）的历史、现状和未来发展方向，以期为政策制定提供参考和启示。
1 欧盟如何完善加密货币定义框架
1.1 最初规制（2014）
早在 2014 年，欧洲央行（ECB）就发布了一份报告澄清何为加密货币，即“一种不由中央当局或公共机构发行或支持的数字代币，其价值取决于市场供求，可以通过特定的网络协议进行点对点交易。”这是欧盟对加密货币的第一次正式评估，为后续的监管政策奠定了基础。
1.2 恐怖主义与超主权货币的挑战（2015-2019）
1.2.1 欧盟第五次反洗钱法案（5AMLD）
2015 年 11 月 13 日晚，巴黎市中心和北郊的七个地点遭到了一系列的恐怖袭击，这是法国自二战以来最严重的暴力事件，也是欧洲自 2004 年马德里列车爆炸案以来最惨烈的恐怖袭击。2016 年 3 月的布鲁塞尔也发生了类似的恐怖袭击事件。这两次灾难暴露了欧盟 4AMLD 的漏洞，尤其是其忽略了加密货币等融资渠道的风险。
为加强对洗钱与恐怖主义融资的打击，2016 年，欧盟委员会提出了制定 5AMLD 在内的一系列立法建议。其后，5AMLD 于 2018 年 5 月由欧洲议会和理事会通过，并于 2020 年 1 月生效，旨在提高金融交易的透明度以打击洗钱和恐怖主义融资。5AMLD 的主要内容之一即为：虚拟货币交易平台和托管钱包提供商将被视为“有义务的实体”，受欧盟法规的约束。这意味着其将面临与银行和其他金融机构相同的监管要求，例如实施客户尽职调查控制，定期监视虚拟货币交易，向政府实体报告可疑活动等。
然而，由于 5AMLD 属于欧盟法次级法律中的“指令”类型，不具有直接适用性，而是需要各成员国修改国内法以保障实施。因此，5AMLD 虽然将加密货币服务提供者纳入监管范围，但并未建立统一协调的法律框架，因此欧盟各国对加密货币的定义、分类、监管也各有不同，不利于跨境协作监管。
1.2.2 Diem 的挑战
Diem 稳定币是由 Facebook 于 2019 年 6 月提出的一个全球支付项目，与一般的加密货币不同，Diem 依托于 Facebook 全球 20 亿用户，且挂钩一篮子货币，具有独立货币的身份，对金融主权与稳定带来了不小的挑战。加之 Diem 的发行地在瑞士日内瓦，对未来欧盟金融稳定性、货币主权与民众权益均可能产生重大影响，其提出伊始就受到欧盟专家和机构的警示。
基于 5MALD 的监管框架无法有效应对 Diem 一类“超主权货币”，原有加密货币的宽松定义也为跨区域监管带来了困难。新的加密货币定义框架迫在眉睫。
1.3 MiCA 的加密货币定义框架（2020 至今）
在跨境监管压力与 Diem 的直接刺激下，2020 年欧盟委员会提出的《加密资产市场监管法案（MiCA）》草案将加密资产分为三类，以统一欧盟各国监管。其包括：电子货币代币（e-money tokens, EMT）、一篮子资产代币（asset-referenced tokens, ART）与其他加密资产（crypto-assets, other than asset-referenced tokens or e-money tokens）。该草案已获欧洲议会通过，预计于 2024 年生效。
电子货币代币：是指与单一法定货币挂钩的加密资产，其目的是作为现金的电子替代品，可以用于支付或转账。例如，与欧元挂钩的电子货币代币就属于这一类。
一篮子资产代币：是指与多种法定货币或其他资产挂钩的加密资产，其目的是保持稳定的价值，通常所说的“稳定币”就属于资产参考代币。
其他加密资产：是指不属于前两类的任何加密资产，包括了大部分加密货币与实用代币等。比特币、以太坊等就属于这一类。
根据 MiCA 的分类，Diem 等稳定币属于 EMT 或 ART，需要遵守更严格的监管要求，如白皮书审批、储备金管理、流动性保证、信息披露等。然而，MiCA 并未覆盖例如 DeFi，NFT 和证券型代币等符合其他受监管工具条件的加密资产。
2 欧盟主要监管政策的历史沿革
在梳理欧盟加密货币定义的发展后，我们再来审视其主要监管政策的历史沿革。这些监管政策都以加密货币定义框架为基准，时间段划分也大体类似。
2.1 起步与探索（2014）
2014 年是欧盟“加密货币规制元年”，在此之前，欧盟并没有针对加密货币交易所的专门的监管规则，只有一些普遍适用的金融法律和指令，如 AMLD4 等；这些金融法律是否适用于加密货币交易所也规定模糊。
2.2 初步整合的监管（2015-2019）
2015 年，欧洲法院就比特币交易是否应当征收增值税做出了判决，其认定比特币给付是一种服务的给付，适用增值税条款规定，同时根据《欧盟增值税指令》第 135 条第（1）款（e）项之规定精神认为加密货币和法定货币的兑换免征增值税。这一判决为在欧盟的加密货币交易所提供了一定的税收优惠。
2018 年，AMLD5 将加密货币交易所纳入了反洗钱和反恐怖融资的监管范围，要求其进行客户身份验证、记录交易信息、报告可疑活动等。这为在欧盟经营服务的加密货币交易所规定了一定的合规要求。同年，欧洲央行发布意见，建议欧盟制定一个统一的加密资产监管框架，以应对加密资产对金融稳定、消费者保护和市场完整性的潜在影响，这一指导意见也是 MiCA 的渊源之一。
在这一阶段，几项重要的司法和立法举措标志着欧盟开始对加密资产服务实施部分的监管措施，但欧盟仍然没有形成一个统一和全面的监管框架。
2.3 MiCA 的统一监管框架（2020 至今）
即将实行的 MiCA 对于提供加密资产服务（包括交易所服务）的主体提出了许可、注册、信息披露、行为规范等监管要求，并赋予了欧洲银行管理局（EBA）和欧洲证券及市场管理局（ESMA）相应的监管职能。MiCA 的出台将为欧盟内的加密货币交易所提供一个清晰和一致的监管框架，也将也影响世界各国的加密立法，加快全球加密市场从“野蛮生长”阶段向“法制时代”过渡。
MiCA 为加密资产交易商制定了详细的准入牌照制度，具体而言：交易商需要由欧盟国家主管当局获得 CASP（crypto-asset service provider）许可。所有 CASP 都需要遵守有关其治理、资产保管、投诉处理、外包、清算计划（wind-down plans）、信息披露以及永久最低资本等。不同的 CASP 有具体的监管要求需要满足，如：
托管人：需要制定托管政策并定期告知客户的资产情况
交易平台：需要实施市场操纵检测和报告系统，或公开当前的买卖价格和交易深度；
交易所和经纪商：需要制定非歧视政策，并以尽可能最好的结果和价格执行订单。
3 欧盟对稳定币、DeFi、NFT 的监管方案
3.1 稳定币
针对稳定币，MiCA 有明确的监管标准。MiCA 要求稳定币发行者以1:1的比率和部分以存款的形式建立足够的流动性储备来保护消费者，并向欧洲银行业管理局（EBA）申请许可和登记。MiCA 还限制了非欧元支持的稳定币的每日交易笔数和交易量不得超过 100 万笔和 2 亿欧元。
3.2 DeFi
MiCA 暂时未将 DeFi 纳入监管范围，因为 DeFi 的信息结构方式与传统金融的不同，标准政策无法有效监管 DeFi。但是，MiCA 也没有完全忽视 DeFi 的发展，而是正在试点 DeFi “嵌入式监管”方案，即通过 DLT 技术实现对 DeFi 项目和参与者的自动化监督和执行。2022 年，欧盟已对以太坊上的《DeFi 嵌入式监管研究》发出公开招标，投标金额估计为 25 万欧元，该研究预计需要 15 个月完成。
3.3 NFT
MiCA 并没有具体使用 NFT 这个术语，但其具体文字描述确实对NFT有所指涉。MiCA 将 NFT 定义为具有独特性（unique）的与其他加密资产不可代换（not fungible）的加密资产。MiCA 对 NFT 的监管相对宽松，只需要遵守营销传播、信息披露、技术安全等一般性规则，并不需要提交白皮书或申请许可。但是，如果 NFT 涉及到版权、知识产权或其他法律问题，则需要遵守相关的法律规定。
4 未来发展趋势
欧盟的加密资产监管政策在过去几年中经历了从起步到探索，再到整合的过程，目前正处于一个关键的转折点，即 MiCA 的出台和实施。MiCA 将为欧盟内的加密资产市场提供一个统一和协调的监管框架，也将对全球加密资产市场产生深远的影响。在此基础上，我们可以预见欧盟的加密资产监管政策未来可能会呈现以下几个趋势：
积极监管：欧盟对加密资产的监管态度是开放和积极的。欧盟的监管原则是基于风险、技术中立、市场驱动和国际协调，即根据不同类型和规模的加密资产采取相应的监管措施，不对特定技术或业务模式进行歧视或偏袒，鼓励市场竞争和创新，并与其他国家或地区进行合作和沟通。欧盟还将支持加密资产领域的研究和试点项目，如 DeFi 嵌入式监管研究等，以探索更加先进和适应性的监管方案。
规则细化：欧盟对加密资产的监管目标是确保加密资产的安全、可靠、透明和有效，防止加密资产对金融稳定、货币政策、支付系统和消费者利益造成负面影响。任何想要进入欧盟市场的加密资产都必须遵守 MiCA 的规则。随着 MiCA 的实施和执行，欧盟将不断完善和细化其对加密资产的监管标准和措施，以应对加密资产市场的快速变化和多样化。
一体化趋势：欧盟对加密资产的监管框架是一个统一和协调的框架，旨在消除欧盟内部各成员国之间的监管差异和不确定性，促进欧盟内部市场的一体化和发展。
欧盟在加密资产监管方面取得了显著的进展和成就。欧盟需要继续完善其加密资产监管框架，以适应加密资产市场的快速变化和多样化，并与其他国家或地区进行协调和合作，力图实现全球范围内的一致监管。欧盟在加密资产监管方面所展现出来的开放与积极、平衡与灵活、统一与协调等特点，为其他国家或地区提供了有益的借鉴和启示。
参考文献
[1] 欧洲法院. (2015). Skatteverket v David Hedqvist.
[2] 欧盟理事会. (2018). 第五次反洗钱指令（5AMLD）.
[3] 欧盟委员会. (2020). 加密资产市场监管法案（MiCA）草案.
[4] Fabio Panetta. (2022). 如何避免加密市场重蹈美国狂野西部时代的覆辙.
[5] Patrick Hansen. (2023). 欧盟 MiCA 监管框架全解析：加密大一统时代的开篇.
